A 2ª Promotoria de Justiça de Naviraí, no Estado de Mato Grosso do Sul, que determinou o arquivamento da Notícia de Fato nº 01.2025.00012951-2, reafirma os limites legais da atuação dos conselhos setoriais no processo orçamentário e afasta a existência de irregularidade na condução administrativa do município, lançando luz sobre um tema recorrente no debate jurídico-administrativo brasileiro: os limites institucionais do controle social na formulação do orçamento público.
O procedimento investigava possíveis irregularidades na gestão do prefeito Rodrigo Sacuno, no mandato de 2025 a 2028, especificamente quanto à ausência de submissão do Plano Plurianual (PPA) e da Lei Orçamentária Anual (LOA) ao Conselho Municipal de Saúde (CMS). A representação partiu do próprio órgão colegiado, que alegava a necessidade de apreciação prévia dos instrumentos orçamentários como condição para a adequada destinação de recursos à saúde pública.
Após diligências preliminares, incluindo requisições de informações ao chefe do Executivo municipal e ao presidente da Câmara, a Promotoria concluiu pela inexistência de ilegalidade. A decisão, assinada pela promotora Fernanda Proença de Azambuja Barbosa em 27 de fevereiro, reconheceu a inexistência de obrigação legal de submissão do PPA e da LOA ao Conselho Municipal de Saúde e afastou a abertura de inquérito civil ou procedimento preparatório por ausência de justa causa.
Fundamentação jurídica e interpretação sistemática
O ponto central da controvérsia estava na interpretação das normas que disciplinam a participação dos conselhos de saúde na formulação das políticas públicas e no ciclo orçamentário.
A promotoria analisou, entre outros diplomas, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece mecanismos de transparência e incentiva a participação popular por meio de audiências públicas durante a elaboração do orçamento. No entanto, o entendimento do Ministério Público foi no sentido de que a legislação não condiciona a validade do PPA ou da LOA à aprovação de conselhos setoriais, preservando a competência do Poder Executivo para elaborar as peças orçamentárias e a competência do Poder Legislativo para apreciá-las e votá-las.
Também foi examinada a Lei Complementar nº 141/2012, que regulamenta os percentuais mínimos de aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde. De acordo com essa norma, o gestor deve encaminhar ao Conselho de Saúde a Programação Anual de Saúde (PAS) antes do envio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). No caso concreto, o município comprovou que cumpriu essa exigência. O Ministério Público entendeu que houve observância das exigências legais aplicáveis, não se verificando omissão capaz de caracterizar irregularidade administrativa.
No plano local, a Lei Municipal nº 1.199/2005 prevê que compete ao Conselho aprovar a proposta orçamentária anual da saúde. Contudo, a promotoria destacou expressamente que essa atribuição não se confunde com a aprovação integral da LOA ou do PPA, cuja iniciativa é privativa do Executivo.
Assim, a decisão ministerial fixou o entendimento de que o Conselho possui competência sobre a política setorial de saúde, mas não detém poder de interferência ou veto sobre o processo legislativo orçamentário global.
É nesse contexto que se delimita a atuação legítima do colegiado. O Conselho pode exercer suas funções na apreciação da Programação Anual de Saúde (PAS), na análise e aprovação da proposta orçamentária específica da saúde, no acompanhamento da execução das políticas públicas do setor, na fiscalização da aplicação dos recursos vinculados à saúde, na emissão de pareceres técnicos sobre a gestão sanitária municipal e na análise das prestações de contas da área da saúde.
Essas competências coexistem com a autonomia administrativa do gestor, a iniciativa privativa do Executivo para propor o PPA e a LOA e a competência legislativa da Câmara Municipal para deliberar sobre as leis orçamentárias.
Controle social e separação de funções
Sob a perspectiva constitucional, a manifestação ministerial reafirma que a participação social é instrumento de aprimoramento democrático, mas não pode se transformar em requisito formal de validade das leis quando inexistente previsão normativa expressa.
Conselhos municipais, como o de saúde, desempenham papel estratégico no sistema de governança pública. Sua atuação é legítima na formulação de diretrizes da política municipal de saúde, na proposição de recomendações ao Poder Executivo, na fiscalização da execução dos programas e ações do setor, no monitoramento do cumprimento dos percentuais mínimos constitucionais em saúde, na realização de debates públicos e audiências com a sociedade e no acompanhamento contínuo da aplicação dos recursos públicos destinados à saúde.
Por outro lado, a gestão municipal deve observar o princípio da legalidade administrativa, a separação de funções entre Executivo e Legislativo, a iniciativa constitucional das leis orçamentárias pelo chefe do Executivo e o trâmite regular das propostas perante o Parlamento local.
Decisão e seus efeitos institucionais
Ao aplicar o artigo 112, inciso I, da Resolução nº 15/2007-PGJ, a Promotoria concluiu pela inexistência de justa causa para o prosseguimento da investigação. A decisão determinou o arquivamento da notícia de fato, por não ter sido identificada violação à legislação federal ou municipal.
Além disso, o Ministério Público afirmou que o planejamento orçamentário municipal seguiu os ritos legais previstos no ordenamento jurídico, afastando a hipótese de irregularidade na condução administrativa.
A medida preserva a segurança jurídica, a estabilidade institucional e a regularidade dos atos administrativos praticados pela gestão municipal.
O caso demonstra que a consolidação do Estado Democrático de Direito exige equilíbrio. A participação social deve ser assegurada e estimulada, mas sempre em harmonia com a legalidade, a separação institucional de competências e a segurança jurídica que estruturam a administração pública.
Com informações MPMS
